Мировой опыт государственного строительства показал, что стране необходима особая система – государственная служба, играющая исключительную роль в реализации публичной власти.
Социальные, экономические, международные успехи страны невозможны без профессиональных, клиентоориентированных работников государственных институтов.
За годы независимости государственный аппарат, реализуя поставленные задачи и потребности граждан, сформировал новый облик и культуру. На основе последовательных реформ сложилось профессиональное ядро управленцев, успешно реализующих государственную политику на всех уровнях исполнительной и представительной власти.
В утвержденной, а также принятой на республиканском референдуме обновленной Конституции страны заложена основа развития национального права, определена форма государственного устройства и правления, структура ветвей власти, впервые гарантировано право граждан на доступ к государственной службе и в официальный обиход введен институт «государственная служба».
Первым специальным нормативным правовым актом, регулирующим рассматриваемую сферу, был Указ Главы государства, имеющий силу Закона «О государственной службе», от 26 декабря 1995 года № 2730. Следует заметить его принятие практически одновременно с Основным Законом страны.
Принятие Указа позволило сформировать кадровое ядро системы государственного управления и заложить основы для развития государственной службы как важного института государства, а также установить принципы государственной службы, иерархию государственных должностей, определить правовой статус и социальные гарантии государственных служащих, ввести антикоррупционные ограничения.
Следующей вехой в развитии государственной службы стала Стратегия «Казахстан-2030», определившая в 1997 году в качестве долгосрочного приоритета государственного развития формирование профессионального правительства, и заложила начало первой административной реформы.
В целях реализации и развития системы государственного управления Указом Главы государства в 1998 году образован самостоятельный уполномоченный государственный орган – Агентство по делам государственной службы, непосредственно подчиненное и подотчетное Президенту страны.
Агентство было наделено функциями и полномочиями по: совершенствованию законодательства и системы государственной службы, организации труда ее служащих; мониторингу состояния кадров государственной службы; обучению кадров государственной службы, организации работы по совершенствованию системы оплаты труда; контролю над соблюдением законодательства о государственной службе, в том числе правил служебной этики.
Тем самым впервые на постсоветском пространстве создан орган, координирующий всю систему социального, правового, кадрового взаимодействия государственного органа и социально-правовых отношений его работников. Это был первый шаг в институциональном оформлении и становления и национальной модели государственной службы на этапе развития страны.
Вышеотмеченное показывает, и абсолютно закономерно, что модернизация страны началась с системы государственной службы.
На указанном этапе Агентство и его территориальные подразделения справились с установками, стоящими перед ним.
Деятельность государственного аппарата и координирующего Агентства невозможна без четко выстроенного законодательства, адаптированного к динамично изменяющимся институциональным потребностям.
В этой связи на основании принятого 23 июня 1999 года первого Закона «О государственной службе» и актов Агентства корпус государственных служащих был разделен на политическую и административную государственную службу, были утверждены квалификационные требования административных государственных служащих, были внедрены конкурсная система отбора граждан на государственную службу, система электронного тестирования и аттестации государственных служащих, утверждены стандарты оказания государственных услуг.
Учитывая международный опыт (США, Великобритания, Канада) и особенности переходного периода, в котором мы находились, в Казахстане была определена позиционная модель государственной службы, предоставляющая кандидату на конкурсной основе занятие любой административной должности, соответствующей квалификационным требованиям.
Дальнейшим совершенствованием государственной службы следует признать принятие Указом 21 июля 2011 года Концепции новой модели государственной службы, предопределяющей старт второй реформе государственной службы, характерной принципу меритократии.
Одним из существенных нововведений с принятием этого программного документа и законодательных поправок являлось сокращение состава политических государственных служащих, создание административных служащих управленческого корпуса «А» и исполнительский корпус «Б», внедрение института экспертов и наблюдателей при собеседовании конкурсного отбора.
Следующий этап реформирования системы государственного управления характерен образованием в 2014 году объединенного Агентства по делам государственной службы и противодействию коррупции. Тем самым объединены усилия государства и общества в эффективной реализации кадровой политики и противодействия коррупции. При этом, согласно Антикоррупционной стратегии до 2025 года, во главу угла поставлена задача профилактики коррупционных деяний, чем борьба с ее последствиями.
Принятие Программы Главы государства «План нации – 100 конкретных шагов» предопределило дальнейшее совершенствование институциональных основ государственной службы.
Первой институциональной реформой было предопределено формирование профессионального государственного аппарата, в реализацию которой приняты новые законы «О государственной службе Республики Казахстан» и «О противодействии коррупции».
Теперь поступление на госслужбу начинается с низовых должностей, а продвижение по карьерной лестнице возможно при соблюдении принципа меритократии и наличии соответствующих навыков, знаний и опыта работы на нижестоящих должностях.
При поступлении на госслужбу необходимо пройти трехступенчатую систему отбора, включающую тестирование на знание законодательства, оценку компетенций и собеседование.
В результате такого подхода в 3 раза увеличилось число вновь прибывших на госслужбу, в 2 раза снизилась сменяемость кадров и в 18 раз сократились переводы.
Также в целях большей открытости госаппарата предусмотрена возможность найма в государственные органы зарубежных менеджеров.
Особое место в реализации поручений Главы государства по защите меритократии и недопущению коррупции имеет Этический кодекс, который определил четкие этические стандарты деятельности служащих в конкретных обстоятельствах. Для соблюдения данных норм внедрен институт уполномоченных по этике.
В целях реализации пяти институциональных реформ сформирована система контроля соблюдения этических норм путем внедрения самостоятельного института уполномоченного по этике и преобразования дисциплинарных советов в советы по этике, основополагающим направлением которых определена профилактика коррупционных и этических правонарушений.
Несмотря на значительные преобразования системы государственной службы, целесообразно реализовать ряд следующих мер.
Настало время принятия консолидированного кодифицированного нормативного правового акта, охватывающего вопросы прохождения государственной, в том числе правоохранительной, воинской, дипломатической служб.
Требует пересмотра порядок рассмотрения обращений граждан. При этом следует установить систему сдержек и противовесов анализа рассмотренных обращений, сменив акцент на качество, а не на своевременность дачи ответа заявителю, а также решения проблем населения с системным анализом и внесением поправок в законодательство. При этом следует вернуться к вопросу создания собственной модели административной юстиции.
Следует пересмотреть обучение потенциальных кандидатов в стенах высших учебных заведений и действующих государственных служащих. Наличие нескольких дипломов является свидетельством низко профессиональной ориентированности государственных служащих. При этом следовало бы вернуть практику специализации обучения государственных служащих в разных регионах страны. При этом, учитывая, что политику определяют центральные государственные органы, следовало бы лекторами определить сотрудников центрального аппарата.
Учитывая поручение Президента о сокращении до 25% к 2024 году численности госслужащих, полагаю необходимым предварительно провести тщательный анализ функционала между местными исполнительными органами и территориальными подразделениями центральных госорганов с передачей отдельных функций на места.
Ориентация на граждан, профессионализм, оперативность, открытость и доступность будут основными принципами работы государственных органов.
Адильбек МУКАШЕВ, руководитель департамента по делам государственной службы по Актюбинской области
